国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号）指出，实施生态保护补偿是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段，是生态文明制度建设的重要内容。梁子湖是大武汉的战略应急水源地，是武汉城市圈重要的生态屏障和生态廊道，承载着日趋艰巨的生态安全保障任务。但是，近年来，随着梁子湖流域人口增加和城镇化进展加快，周边地区工业、养殖业和服务业的快速发展以及水资源和旅游资源开发利用不当等问题，使流域内点源污染与面源污染共存、生活污染与生产污染叠加、水质污染与生态退化交织，生态环境受到严重威胁。加强梁子湖的生态保护，精心呵护好这颗璀璨明珠，建立健全梁子湖流域生态保护补偿机制已经迫在眉睫！

一、构建梁子湖流域生态保护补偿机制的必要性

梁子湖是我省蓄水量第一、面积第二大的淡水湖，地跨武汉市江夏区和鄂州市，目前湖面面积370平方公里（含牛山湖等）。梁子湖生态系统完整、物种丰富、水质优良，生物多样性和稀有性被专家称为“化石型湖泊”、“物种基因库”和“鸟类乐园”，是全省乃至全国保护、开发和利用淡水湖泊的示范。梁子湖流域跨武汉、鄂州、黄石、咸宁四市，集水面积2085平方公里。

近些年来，我省在梁子湖流域积极实施生态保护与建设工程，并采取部分生态保护补偿政策，取得了一定的成效。但是，梁子湖流域生态保护补偿的范围仍然偏小、标准偏低，保护者和受益者良性互动的体制机制尚不完善，一定程度上影响了生态环境保护措施行动的成效，也影响了当地的经济社会发展和人民群众的生产生活。突出表现在以下方面：

一是当地经济发展受到诸多限制，为了生态保护与建设，当地政府和人民群众在发展经济方面做出了极大的牺牲。以鄂州市梁子湖区为例，长期以来，梁子湖区的广大人民群众为了保护好所在地区的生态环境和资源，一方面付出了大量的心血，作出了很大的牺牲，另一方面因资源开发受控、产业发展受限，严重地制约着当地经济社会的发展。最近，为进一步加强梁子湖的生态保护，鄂州市委、市政府向社会郑重承诺，梁子湖区全面退出一般工业。宣布一个成建制的县市区全面退出一般工业，这在全国绝无仅有。特别是最近，面对梁子湖严峻汛情，鄂州市果断实施科学防汛、生态防汛，多处破垸还湖，当地群众为此作出了较大的牺牲。

二是当地政府承担的生态保护与建设任务更加繁重，地方财政新增支出压力明显增大，基层政府特别是乡镇政府提供生态环境保护的能力不足，生态环境保护与地方经济社会发展之间的矛盾十分突出。

三是各级政府既要抓生态保护，又要在确保机构正常运转、社会稳定的基础上，统筹兼顾，实现科学发展、跨越发展，任务非常艰巨。

要妥善解决好上述困难和问题，有效解除梁子湖流域基层政府在保民生、保运转、保稳定方面的后顾之忧，巩固生态保护与建设成果，让人民群众真正受益，促进经济社会和谐发展，在梁子湖流域各级政府和广大人民群众自身努力的同时，必须依靠中央和省上的大力支持，其中的重要举措之一就是尽快建立健全梁子湖流域生态保护补偿机制。

二、构建梁子湖流域生态保护补偿机制的总体设计

结合梁子湖生态环境保护的现状，梁子湖流域生态保护补偿的制度设计应当着重把握以下两点：

1、正确把握生态保护补偿的基本原则。

（1）循序渐进，先易后难。生态保护补偿涉及面很宽、范围很广、要素很多，应立足现实，着眼于解决实际问题，因地制宜选择生态保护补偿模式，不断完善政府对生态保护补偿的调控手段和政策措施，积极学习借鉴外省市成功经验，逐步加大补偿力度，由点到线到面，努力实现生态保护补偿的制度化、规范化。

（2）分区补偿，按级负责。将梁子湖流域划分为梁子湖湖泊保护区、环湖环境保护区、上游集水区等3个生态功能区，根据这些区域在生态建设中的重要程度、生态破坏的实际程度进行科学评估，确定相应等级，采取不同的补偿标准和办法，按级组织实施。

（3）公平公正，合理补偿。凡梁子湖水生态环境受益者均应提供相应的补偿，补偿的数额应与其所获利益相匹配，以最有效地发挥生态保护补偿效益；梁子湖水生态环境受损对象根据损害程度，有权利平等地享受应得的补偿。

（4）政府主导，社会参与。建立梁子湖流域生态保护补偿机制需要强大的资金实力作支撑。既要坚持政府主导，努力增加中央、省级财政对生态保护补偿的投入，又要积极引导社会各方参与，拓宽资金来源渠道，充分发挥市场机制作用，探索形成生态保护补偿市场化运作模式。

2、积极探索生态保护补偿的方法和途径。

（1）加大财政转移支付中生态保护补偿的力度。在省对梁子湖流域各市、县市区的财力补助中，加大生态保护补偿的力度。按照梁子湖生态功能区建设的要求，制订梁子湖流域各地水生态环境保护的标准。认真执行《湖北省生态文明建设以奖代补资金管理暂行办法》，按照“谁保护，谁得益”、“谁改善，谁得益”、“贡献大，得益多”原则，依据水生态环境保护标准，将水生态环境保护作为梁子湖流域各地政府必须确保完成的职责任务，切实强化工作考核。对按时完成水生态环境保护工作任务、达到区域水生态环境保护要求的地区，兑现相应的财力补助和奖励。同时，建立健全相应的惩罚机制，对水生态环境保护工作任务未能按时完成、区域水生态环境不达标的，扣减相应的财力补助和奖励。

（2）整合优化财政支出结构。按照科学性、规范化和制度化的要求，对现有的财政支出结构进行优化和整合，合理确定财政支出投向，更加清晰地体现生态保护补偿的要求和对梁子湖生态功能区的倾斜和扶持，进一步明确用于生态保护补偿的项目和标准，重点扶持鄂州市梁子湖区等经济欠发达地区的生态示范项目。根据全省经济社会发展和财力增长状况，省级财政要按照比例稳步提高的原则逐年增加梁子湖流域生态环境整治与补助资金的预算安排，市、县市区也要制定相应的配套政策，形成上下联动、合力推进的生态保护补偿机制。

（3）规范梁子湖流域生态保护补偿资金的筹集与监管。一是多渠道筹集梁子湖流域生态保护补偿资金。进一步完善水、土地、矿产、森林、环境等各种资源费的征收使用管理办法，加大各项资源费使用中用于水环境生态保护补偿特别是梁子湖流域生态保护补偿的比重；适度提高水资源和排污收费价格；借鉴太湖、鄱阳湖、抚仙湖的做法，通过积极争取中央财政资金支持、开征梁子湖水资源保护费和设立保护治理专项资金、建立梁子湖水环境生态基金投融资体系等方式，对流域内因退渔还湖、退田还湖、退垸还湖、退田还湿和为保护生态环境而使经济社会发展受到限制所造成的损失进行适度补偿。二是实行梁子湖流域生态保护补偿资金的统一管理和专款专用。目前，发改委、财政、林业、水务、国土资源等部门对生态保护补偿都有独立的程序和方法，这种多部门独自筹资、多头管理和分散使用生态保护补偿资金的现状，不利于生态保护补偿资金利用效率的提高。可以借鉴浙江等省的做法，探索设立梁子湖流域生态保护补偿专项资金，将生态建设、环保补助、农村改厕经费、财政支农资金、扶贫帮困、水利建设、农村改水等专项资金纳入到生态保护补偿专项资金之中，形成聚合效应。生态保护补偿资金实行专户存储、专帐管理。市级财政部门在商业银行设立“梁子湖流域生态保护补偿资金”专户，省、市补偿资金全部纳入专户管理。分配到各市、区的流域生态保护补偿资金由各市、区政府统筹安排，主要用于饮用水源地保护、城乡污水垃圾处理设施建设、畜禽养殖业污染整治、企业环保搬迁改造、水生态修复、水土保持、造林防护等流域生态保护和污染治理工作。三是建立梁子湖流域生态保护补偿资金使用管理的问责惩戒机制。加强生态保护补偿资金的管理、监督，严肃财经纪律。对虚报数据、骗取或冒领补偿资金的，一经发现，采取追回拨款、通报批评等方式严肃处理；对挤占、截留、挪用补偿资金的，除全额追回补偿资金外，严格按《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定处理；对生态保护补偿资金监管不力、失职渎职的，除依纪依法追究有关人员的监管责任外，将扣减省级补偿资金额度。

（4）切实加大政策扶持力度。通过规划引导、项目摆布等方式，充分发挥鄂州市梁子湖区等欠发达地区生态良好的后发优势，扶持和培育新的经济增长点，支持加快城乡基础设施建设，加快发展各项社会事业，不断改善经济发展环境。通过政策倾斜和实施差别待遇，支持鄂州市梁子湖区等欠发达地区加快转变经济增长方式、调整优化经济结构，大力推行清洁生产，发展循环经济，发展生态环保型产业，积极构建与生态环境保护要求相适应的生产力布局，努力实现区域经济的跨越式发展，推动走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。同时，结合生态保护补偿推进精准脱贫。对鄂州市梁子湖区等欠发达地区，结合生态环境保护和治理，探索生态脱贫新路子。生态保护补偿资金按照精准扶贫、精准脱贫的要求向梁子湖流域贫困地区倾斜，向建档立卡贫困人口倾斜。

（5）研究探索市场化生态保护补偿。充分发挥市场机制作用，尽快建立水权、排污权等资源环境权益的市场交易机制，积极培育水资源使用权、区域内污染物排放指标和排污权等资源环境权益的交易市场，进一步优化环境资源配置。支持、鼓励社会资金参与梁子湖水生态建设、环境污染整治，拓宽利用外资的渠道，鼓励和引导社会资金投向环境保护、生态建设和资源高效综合利用产业，逐步建立政府引导、市场推进和社会参与的生态保护补偿机制。

三、强化梁子湖流域生态保护补偿工作的监督保障

1、加强组织领导。探索构建梁子湖流域生态保护补偿机制，事关武汉城市圈的生态安全、改善民生和未来长远发展，对于推动我省经济社会可持续发展，实现社会和谐稳定具有重大的历史和现实意义。建议省里成立省梁子湖流域生态保护补偿机制实施工作领导机构及其工作机构，负责对生态保护补偿机制工作的统一领导和部署，以及负责具体实施工作。梁子湖流域各市、县市区也要成立相应的组织领导机构。

2、设立梁子湖流域生态保护专责机构。湖北省梁子湖管理局，成立于上世纪五十年代，为省水产局下属处级单位。本世纪以来，湖北省梁子湖管理局部分职能向生态保护转变，但管理湖区捕捞作业的主职能未变，也无综合执法权。目前，梁子湖流域4个市、有相关执法权的10多个省直部门各自为政、责任主体不明、难以形成生态保护合力，其直接后果是：在2011年梁子湖纳入国家湖泊生态环境保护第一批试点后，2013年竟未能进入全国湖泊生态环保竞争立项的行列，导致缺乏国家项目强力支持。因此，建议新设或再造湖北省梁子湖管理局，作为梁子湖流域生态保护专门管理机构，明确由其具体负责梁子湖及其流域生态保护与治理的组织、指导、监督，负责组织协调流域生态保护补偿方式和途径、确定生态保护补偿额度及负责监督流域生态保护补偿机制的实施和处理突发事件，同时由水政、环保、渔政、水运、林业、旅游及海事等部门授权其对梁子湖集中行使行政执法权。

3、优化梁子湖流域乡镇财政体制。从实际操作层面看，梁子湖生态保护最关键的节点在乡镇，梁子湖生态保护迫切需要流域内各乡镇的积极作为。梁子湖流域各市、县市区要根据梁子湖水生态环境保护的总体要求和责任，按照事权与财力相匹配的原则，调整、优化各县市区与所辖乡镇的财政体制，帮助乡镇逐步走出财政困境，切实增加生态环境保护重点乡镇的财力，着力增强乡镇保护生态环境的能力。

4、健全梁子湖水生态环境的保护、治理机制。要严格执行《梁子湖生态环境保护规划》，加大梁子湖生态环境保护和生态工程建设力度，加强环境污染整治。要进一步优化环境保护、污染防治资金的使用，加大对生态湿地保护的投入，加快自然保护区、重点生态功能保护区建设；要进一步加大乡镇、村（社区）污水的治理力度，各级财政要安排一定的资金用于乡镇、村（社区）污水治理，来源于乡镇、村（社区）的污水处理费要全部用于乡镇、村（社区）污水处理设施的建设和运行管理；乡镇、村（社区）要结合实施“清洁乡村”工程，积极创建“生态乡镇”、“生态村（社区）”，加强对基本农田、水源地、生态湿地、生态公益林的保护，相关部门认定其未能尽到保护责任的，由财政部门缓拨、减拨、停拨及收回生态保护补偿资金。对违反规定的，由有权部门依纪依法对相关责任人员予以问责。