用改革创新的方法

推动生态保护和经济发展协同并进

民建鄂州市委会

长期以来，如何破解经济发展和生态保护的矛盾总是困扰着人们。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，十八大从新的历史起点出发，做出大力推进生态文明建设的战略决策，把生态文明建设纳入中国特色社会主义五位一体总体布局。十八届三中全会提出紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，十八届四中全会进一步要求加快建立生态文明法律制度，用严格的法律制度保护生态环境。去年，中共中央、国务院相继发布《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》，这是布局生态文明的“姊妹篇”，明确了当前和今后一个时期推动生态文明建设的路线图和施工图，为我们推进生态文明建设提供了路径指引和行动遵循。 

习近平总书记指出，“绿水青山就是金山银山”、“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”。这些重要论述，打破了简单把发展与保护对立起来的传统思维束缚，将绿水青山与金山银山辩证统一起来。国外生态文明建设经验表明，经济发展与环境保护之间不仅相互制约，而且相互促进，两者既矛盾又统一。在环境经济学中有一个“库兹涅茨曲线”，揭示的是经济发展与环境保护之间存在一种“倒U型”关系。简要地说，就是伴随着经济增长，污染物排放量会逐渐增加，环境质量出现恶化；而在经济增长越过某个发展阶段比如产业结构调整完成后，污染物排放量会到达顶峰，并随后出现下降，环境质量好转。在经济新常态下，我们更应顺从环境保护与经济发展“倒U型”关系这一黄金定律，利用环境保护来优化经济发展、推进经济转型，实现发展和保护的协调共赢，让我们的发展质量更好、发展更快、效益更高。按照中央的有关决策部署，结合当前我市推进生态文建设的具体实践，我们建议：

一、深化改革，建立推动生态文明建设的制度保障。

我市生态文明体制改革实施方案提出到2020年，构建起以创新梁子湖生态文明体制机制为带领，以自然资源资产产权制度等九项基本制度构成的系统完善的生态文明制度体系，其中有两项应加快推进：

一是明确产权归属，实现最佳配置。宪法规定自然资源产权归全民所有或集体所有，但像水资源、清洁空气资源等自然资源产权还存在着所有者不到位、所有权边界模糊等问题。自然资产产权不清晰的直接后果就是造成资源的掠夺性使用，造成严重污染，如PM2.5超标、雾霾围城等，就是因为大气作为“无主”资源被过度利用了。为此，必须健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，明确自然资源的“主人”，赋予其保护自然资源的动力，让其获得使用这些自然资源利益的同时，承担起保护自然资源的责任，解决自然资源的过度使用问题，实现自然资源最佳配置和使用。

二是整合自然要素，实行统一监管。目前生态环境管理存在“部门分散、区域分割、条块分离”的严重现象，难以对区域生态文明纷繁复杂的建设内容统一监管到位。如污染防治、环境保护和综合管理职能分散在环保、农业、林业、国土、水务等部门。为此，应按照生态系统完整性原则，对当前不同自然要素的管理体系进行整合，按《生态文明体制改革总体方案》要求，将分散在各部门的有关职责，统一到一个部门，建立统一监管所有污染物、所有自然资源的监管体系。

二、抓好试点，推动落实保护生态环境的主体责任。

当前我市正开展自然资源资产负债表编制和领导干部自然资源资产离任审计试点工作。从大范围来看，自然资产负债表编制无先例可循，无法借鉴他人成功经验。同时编制自然资产负债表还面临着许多现实难题。

一是自然资源资产核算相关制度安排，如相关统计法规、自然资源资产核算与资产负债表编制技术规范和标准等基本属于空白；二是自然资源资产核算的相关技术方法，如自然资产存量和流量及其价值量的核算技术方法、生态产品核算的技术方法等尚未形成规范、成熟和普遍认可的方法体系；三是支撑自然资源资产负债表编制的统计数据体系，如现行的自然资源与生态环境统计数据体系尚不完备，数据质量和覆盖面都存在较大问题。这些对于编制准确、连续、可用的自然资源资产负债表无疑是巨大挑战。为此，提出以下工作思路：

第一、试点先行、重点突破。自然资源既包括森林、草原、野生动物等生物资源，也包括空气、生态系统等生态环境资源，还包括土地资源、水资源等矿产资源。相对而言，土地、水和森林等自然资源资源负债表编制稍微容易。因此，应按先易后难的思路，从土地、水等矿产资源和森林、草地等生物资源资产核算入手，根据不同自然资源类型，采用不同价值估算法，核算出其实物量和价值量，编制单项自然资源资产负债表，为全面推进自然资源资产负债表编制提供借鉴、探索路径、积累经验。

第二、整体设计、全面推进。在土地、水、森林、草地等单项自然资源编制试点的基础上，全面开展自然资源资产负债表编制，并结合领导干部自然资源资产离任审计制度，通过对自然资源资产存量、消耗、结余进行衡量，考核领导干部发展经济对资源和生态环境的破坏状况或修复程度，改变传统重视经济增长忽视生态保护的发展模式。以此推进我市生态文明制度建设、加快转变经济发展方式、实现经济社会与生态环境协调发展。

三、加大创新，打造生态文明建设的绿色金融体系。

 绿水青山要变成金山银山，除要建立健全自然资源资产产权体系、实行自然资源有偿使用制度、推进自然资源资产产权交易外，关键是要建立支撑生态文明建设的绿色金融体系，包括构建多层次的绿色金融市场、提供多元化的绿色金融产品、打造链条化的绿色金融组织架构、建立全方位的绿色金融保障机制，从而推动生态保护和经济社会的协调发展。

 建立绿色金融体系是一项复杂的系统工程。目前，从外地探索实践看，中的是要围绕“绿色产业金融化、金融体系绿色化”，推动建立绿色金融体系。

一是推进绿色产业金融化，显化自然资产价值。创新绿色产业投融资体制，推广梁子湖生态文明公司做法，采取PPP合作模式，切实加大对环境治理和生态保护等方面的投入。探索发行绿色证券、绿色期权，会同省内券商积极推动梁子湖生态文明公司等绿色投资企业登陆资本市场，实现生态环境权价值的跨时空交易。

二是推进金融体系绿色化，助推绿色经济发展。设立绿色发展基金，推动实行绿色信贷财政贴息，建立专业绿色担保机构，鼓励中小金融机构建立生态银行，经营绿色信贷业务，创新、发行绿色债券、绿色基金等绿色金融产品，引导社会资本更好地投资绿色产业，为推动绿色经济发展提供金融支持。